Memorando sobre políticas económicas e

financeiras para o restante de 2006

Por: autor não identificado

                                 INTRODUÇÃO

1. Em um ambiente de maior consolidação da paz e estabilidade política, o governo da Guiné-Bissau implementou um programa económico e financeiro para 2006, monitorado pelo corpo técnico do Fundo (SMP). O SMP para o período de 2006 teve por objectivo a estabilização da posição fiscal, a restauração da confiança na administração macroeconómica, a aceleração das reformas estruturais e uma melhoria nas relações financeiras com os credores.

2. O presente memorando descreve os desenvolvimentos económicos de Abril a Outubro de 2006 e traça as políticas e medidas planeadas para o restante do período do SMP.

II. DESENVOLVIMENTOS RECENTES E DESEMPENHO SOB O SMP DE ABRIL A OUTUBRO DE 2006

3. Durante o ano de 2006, as autoridades atingiram significativos progressos no sentido da melhoria da situação fiscal e do fortalecimento da capacidade administrativa e executiva do governo. Porém, a situação económica e fiscal ficou abaixo do esperado em 2006, devido a diversos factores. Metas chave estipuladas pelo SMP, a saber receitas, massa salarial, saldo primário e financiamento interno do orçamento (quatro de sete metas quantitativas) não foram atingidas em Julho e Outubro, ao mesmo tempo em que o desempenho em indicadores estruturais de referência foi variado. Especificamente, em Outubro de 2006, três de oito dos indicadores estruturais não foram atingidos ou foram parcialmente atingidos (lançamento de concurso para contratação de funcionários públicos, eliminação de isenções taxas aduaneiras discricionárias e ratificação do projecto de lei para o sector de energia). As autoridades tomaram várias medidas importantes para melhorar o desempenho pelos restantes meses de 2006 e anos subsequentes.

4. Apesar da inflação esperada permanecer baixa, cerca de 2% em 2006, espera­-se que o crescimento real do PIB fique um pouco abaixo de 1,8% para o ano, representando uma queda em relação aos 3,5% de 2005 e menos que os 4% inicialmente projectados para 2006. Em primeiro lugar, o investimento público ficou bem abaixo dos níveis orçados, devido a restrições orçamentais (ver abaixo), o que trouxe impactos negativos no desempenho do PIB. Em segundo lugar, as exportações de castanha de caju, um dos principais produtos de exportação, ficaram bem abaixo dos níveis esperados e dos anos anteriores, devido a uma queda nos preços mundiais conjugada com uma decisão governamental de estabelecer o preço de referência ao produtor deste ano acima dos níveis que intermediários e exportadores estavam dispostos a pagar, dado os preços internacionais. Apesar do preço de referência ser apenas indicativo, ele é uma importante orientação para os produtores que não têm acesso a outras informações relativas a preços. Esse problema foi agravado pelo aumento no preço de referência aplicado para fins fiscais na exportação do caju, apesar da queda dos preços nos mercados internacionais, o que reduziu ainda mais os incentivos para exportadores. No início da campanha do caju deste ano, os produtores inicialmente retiveram a mercadoria, aguardando melhores preços. Porém, à medida que a necessidade de obter recursos aumentou, foram forçados a vender a preços significativamente abaixo da média histórica, uma vez que havia excesso de oferta no mercado. Nessas circunstâncias, o governo criou uma agência administrada pelo estado para comprar caju directamente dos produtores a preços mais próximos do preço de referência, usando arroz doado pelo Senegal e pela Gâmbia para cobrir parte do pagamento aos produtores. Em finais de Outubro, estima-se que 12.000 a 15.000 toneladas de caju (13 a 16 porcento da produção deste ano) ainda se encontrem nas zonas rurais. A precária capacidade de armazenagem do país pode bem ter arruinado parte dessa produção (a campanha de caju normalmente vai de Maio a Agosto).

5. A situação fiscal também está abaixo do esperado em 2006. Apesar dos esforços empreendidos durante o ano para melhorar o desempenho das receitas, conter despesas, especialmente da massa salarial, e reduzir o défice fiscal, o programa fiscal para 2006 não alcançou as metas do SMP para Julho e Outubro. As receitas aumentaram de 17,6% do PIB em 2005 para [19,5] % do PIB estimados em 2006, mas ficaram em cerca de 2% abaixo da meta estabelecida pelo SMP para todo o ano. Para o final de Outubro, as receitas estão estimadas em [22] bilhões de FCFA, comparadas à meta de [27] bilhões de FOFA. A arrecadação abaixo do esperado dos impostos sobre a exportação de caju e de proveitos de licenças de pesca explicam em boa parte o fraco desempenho das receitas. Da mesma forma, os proveitos com licenças de telecomunicações ficaram abaixo do esperado até Outubro. Atrasos nas negociações dum novo acordo de pesca com a UE trouxeram alguma incerteza entre os armadores dessa União e consequente redução na taxa de utilização das potencialidades pesqueiras. O declínio das receitas de licenças para pesca, a maior fonte de rendimento não-tributário, foi compensado em parte por um desempenho acima do esperado nas outras fontes não-tributárias, incluindo multas por pesca ilegal e licenças de prospecção de petróleo. No tocante a receitas fiscais, apesar do aumento de 15% do preço de referência para a exportação de caju (de um preço de 650 USD por tonelada em 2005 para 750 USD por tonelada em 2006), a receita fiscal da exportação de caju está muito abaixo do esperado, como resultado da queda do volume das exportações de caju. Por outro lado, houve uma melhoria na contribuição industrial em 2006.

6. As despesas primárias correntes caíram cerca de 1,4% do PIB em 2006, quando comparadas a 2005 e ficaram alinhadas com o que foi programado no quadro do SMP para todo o ano. Porém, a massa salarial (um indicador quantitativo do SMP) ultrapassará a meta em quase 1 % do PIB para todo o ano. Não obstante os esforços das autoridades para a redução da massa salarial - de 13,4% do PIB em 2005 para os estimados 12,6% em 2006 - estima-se que a mesma excedeu a meta quantitativa do SMP em 1,3 bilhão de FOFA. Porém, se o governo prosseguir com os planos de aposentar cerca de [500] funcionários públicos que atingiram em 2006 a idade de reforma obrigatória e dispensar, antes do final do ano, cerca de [1000] funcionários que já foram identificados (vide abaixo), uma redução de aproximadamente [0,07] bilhão de FCFA, ou (0,04) % do PIB poderá ser esperada até o final do ano. Outras despesas correntes não-salariais (p.ex. bens e serviços e transferências) estão acima em quase 1 % do PIB em 2006 quando comparadas às de 2005 e excederam os níveis programados no SMP. Por sua vez, as derrapagens em salários e outras despesas correntes, incluindo viagens e despesas de representação, foram compensadas por uma redução do investimento público, muito mais necessário e premente. O saldo primário foi reduzido de (6,9) % do PIB em 2005 para os estimados 5,7% em 2006, mas está acima da meta estabelecida pelo SMP em estimados 1,7% do PIB para todo o ano. Estima-se que o saldo primário exceda a meta quantitativa de Outubro do SMP em [6] bilhões de FCFA. O saldo deficitário global (incluindo donativos) deverá alcançar [8,1 ] bilhões de FCFA para todo o ano de 2006. Este défice, combinado com a necessidade de se efectuar pagamentos do serviço da dívida externa, originará uma necessidade de financiamento de [7,7 ] bilhões de FCFA ([4,7]% do PIB) no final de 2006.

7. Dado o resultado fiscal abaixo do esperado e a necessidade de se cobrir o défice financeiro, o financiamento interno provavelmente ultrapassará a meta do SMP para 2006 na sua totalidade. Tendo em vista as receitas fiscais abaixo do esperado, o governo contraiu nova dívida interna comercial na ordem de 4% do PIB, de forma a pagar salários de Maio a Julho de 2006 [1]. O programa prevê este tipo de endividamento, mas conta que seja pago integralmente até o final de 2006 (apesar dos Títulos vencerem apenas em Fevereiro de 2007), na expectativa que os fundos da UE e do Banco Mundial sejam desembolsados até lá. Porém, devido ao desempenho abaixo do esperado em receitas, é pouco provável que os Títulos sejam pagos na íntegra em 2006. Portanto o financiamento interno irá exceder o limite do SMP para final de Dezembro de 2006 [2]. Ao mesmo tempo, o restante do défice financeiro será provavelmente coberto com nova emissão de Títulos do Tesouro, garantidos por engajamentos de apoio orçamental a obter durante a próxima reunião de doadores (vide abaixo), aumentando ainda mais o financiamento interno. O financiamento interno líquido foi incrementado através de uma redução nos pagamentos da dívida com o BCEAO. O Ministério das Finanças decidiu afectar 10% das entradas na conta corrente do Tesouro para o pagamento da dívida junto a esta instituição. Para 2006, isso implica em um pagamento ao BCEAO inferior ao originalmente programado.

8. Em 2006 continuaram a registar-se progressos na área de reformas estruturais, no entanto, a agenda de reforma ainda não foi concluída. O recenseamento militar baseado na emissão de bilhetes de identidade biométricos está praticamente concluído. O recenseamento servirá para confirmar o número exacto de efectivos militares e para identificar os que serão integrados no programa de desmobilização. No tocante à área de reforma da função pública, o governo aprovou as leis orgânicas de todos os ministérios e está actualmente em curso o processo de definição das estruturas organizacionais internas de cada ministério. Com vista a garantir maior transparência e melhor gestão de despesas com salários, o governo iniciou em Setembro um sistema por pagamento electrónico de salários aos funcionários públicos através de contas abertas em bancos locais. Em Setembro, o Governo pagou electronicamente um total de 1,2 bilhão de FCFA referentes aos salários do mês de Agosto (75% do total de salários pagos neste mês). Para além disso, a instalação de um sistema integrado de identificação para os servidores públicos se encontra em estado bem avançado. No fim desse processo, as despesas com a folha de pagamento para servidores serão feitas com base no número nacional de identificação ao invés de nomes, como ocorre actualmente. Em outras áreas do funcionalismo, as autoridades identificaram mais de 1.000 funcionários que serão desvinculados da função pública em 2006. Numa primeira fase e a partir de Outubro, os funcionários públicos acima referidos serão removidos de suas funções e receberão uma compensação, visto que o pagamento dos seus salários será eliminado da folha de pagamentos do governo para serem pagos na recém criada Secretaria de Estado da Reforma. Durante o ano de 2007, com apoio financeiro de doadores, esses funcionários serão completamente desvinculados do governo e reintegrados no sector privado através de formação para reconversão profissional e/ou programas de micro-crédito. Outras medidas estruturais tomadas pelo governo incluem a implementação de selagem de bebidas alcoólicas e cigarros; a aprovação pelo Conselho de Ministros do novo projecto de lei de electricidade para o sector de energia; e a eliminação de isenções aduaneiras que não estejam em harmonia com o quadro legal vigente. No entanto, em relação a este último aspecto, sao necessárias medidas adicionais para eliminar na totalidade todas as isenções arbitrárias, visto que algumas, apesar de legais, permanecem arbitrárias (p.ex: isenções que não estão de acordo com convenções internacionais, como evidenciadas pelas concedidas aos militares). Além disso, um dos decretos que regulamenta o sector energético ainda precisa ser aprovado pela Assembleia. electronicamente um total de 1,2 bilhão de FCFA referentes aos salários do mês de Agosto (75% do total de salários pagos neste mês). Para além disso, a instalação de um sistema integrado de identificação para os servidores públicos se encontra em estado bem avançado. No fim desse processo, as despesas com a folha de pagamento para servidores serão feitas com base no número nacional de identificação ao invés de nomes, como ocorre actualmente. Em outras áreas do funcionalismo, as autoridades identificaram mais de 1.000 funcionários que serão desvinculados da função pública em 2006. Numa primeira fase e a partir de Outubro, os funcionários públicos acima referidos serão removidos de suas funções e receberão uma compensação, visto que o pagamento dos seus salários será eliminado da folha de pagamentos do governo para serem pagos na recém criada Secretaria de Estado da Reforma. Durante o ano de 2007, com apoio financeiro de doadores, esses funcionários serão completamente desvinculados do governo e reintegrados no sector privado através de formação para reconversão profissional e/ou programas de micro-crédito. Outras medidas estruturais tomadas pelo governo incluem a implementação de selagem de bebidas alcoólicas e cigarros; a aprovação pelo Conselho de Ministros do novo projecto de lei de electricidade para o sector de energia; e a eliminação de isenções aduaneiras que não estejam em harmonia com o quadro legal vigente. No entanto, em relação a este último aspecto, são necessárias medidas adicionais para eliminar na totalidade todas as isenções arbitrárias, visto que algumas, apesar de legais, permanecem arbitrárias (p.ex: isenções que não estão de acordo com convenções internacionais, como evidenciadas pelas concedidas aos militares). Além disso, um dos decretos que regulamenta o sector energético ainda precisa ser aprovado pela Assembleia.

9. Por um lado, a empresa de pesca "Semapesca" foi privatizada em Março de 2006 (uma das três que deveriam ser privatizadas de acordo com o SMP). Por outro lado, a privatização do Hotel 24 de Setembro foi protelada visto que o governo aguarda uma melhor oferta para avançar com o processo. De outra forma, houve atrasos na implementação de algumas reformas estruturais. Na área da reforma da função pública, o lançamento do programa de recrutamento de técnicos superiores por concurso público também está atrasado. O governo prevê iniciar o programa somente após a conclusão do processo de organização estrutural de todos os ministérios, que está programado para Janeiro de 2007. Em relação aos efectivos militares, houve atrasos na sua identificação para o programa de desmobilização, devido à não conclusão do sistema de identificação biométrico.

III.      OBJECTIVOS E POLÍTICAS PARA O RESTANTE DO ANO 2006

10. Considerando a situação fiscal abaixo do esperado, ao pouco tempo que falta para terminar o programa financeiro de 2006 e as limitadas medidas políticas disponíveis, será difícil cumprir as metas quantitativas do SMP para o ano. Tendo em vista o grande défice financeiro estimado para o final de 2006, o governo pretende tomar uma série de medidas imediatas para colmatar tal défice:

i. fazer cortes na despesa primária corrente no montante de 0,7 bilhão de FCFA (0,4% do PIB), incluindo estipular limites máximos para as rubricas de viagens, despesas de representação e outros bens e serviço

ii. solicitar financiamento adicional dos doadores para cobrir o défice remanescente de 2006; e

iii. emissão de novos Títulos de Tesouro até o final do ano, que serão garantidos por engajamentos de financiamentos a obter na Conferência de Doadores de Novembro.

11. As autoridades também estão empenhadas na resolução dos problemas críticos relacionados com a insuficiência de receitas e derrapagens em despesas. Medidas tomadas agora nessas áreas têm um impacto quantitativo limitado no resultado fiscal de 2006, porém têm importantes implicações a médio prazo e indicam o engajamento das autoridades em reverter a situação macroeconómica em 2007 e nos próximos anos. As medidas incluem:

i. Anunciar publicamente uma estratégia de comercialização do caju para a próxima campanha de 2007 que será um retorno a condições de comercialização normais e transparentes, livres de intervenção do governo no circuito de exportação.

ii. Anunciar publicamente a sua decisão de desmantelar a recém criada agência de comercialização de caju administrada pelo Estado, liquidar com efeitos imediatos o seu stock de castanha e regularizar as suas responsabilidades com camponeses e credores. Isso também será um sinal importante para os camponeses de que o governo não pretende intervir nos sistemas de comercialização da castanha.

iii. Por forma a incentivar os comerciantes a drenarem todos stocks de castanha ainda existentes nas zonas rurais, para o restante do ano 2006, o governo vai baixar o preço de referência usado para calcular os impostos de exportação do caju para cerca de 250 USD por tonelada, para o compatibilizar mais com os preços externos realizados.

iv. O Governo venderá imediatamente cerca de 6.000 toneladas de caju confiscado em 2006 como pagamento por contribuição industrial atrasada de uma empresa de exportação.

v. Para resolver a questão de excessos de despesas, particularmente na área de despesas variadas em bens e serviços, as autoridades comprometem-se a reforçar o funcionamento do Comité de Tesouraria. Isso implica a revogação dos despachos vigentes relacionados com o Comité de Tesouraria. O Comité Técnico do Comité de Tesouraria, bem como o Comité de Tesouraria em si, continuarão a reunir-se uma vez por semana para acompanhar o plano semanal de fluxo de caixa e aprovar despesas ex-ante, com excepção de despesas correntes inadiáveis. Uma vez por tnês, o Comité de Tesouraria debaterá as previsões de fluxo de caixa anual, semestral e mensal e preparará um relatório mensal sobre as previsões revisadas dos fluxos de caixa. De forma a evitar que responsáveis de alto nível tenham que se reunir e aprovar despesas individuais, o Ministério das Finanças abrirá uma conta especial no BCEAO, para a realização de despesas urgentes inadiáveis, administradas pelo Ministro. A conta terá um teto máximo rigoroso que não poderá ser ultrapassado. Este teto está estabelecido em 10 porcento dos montantes mensais programados para as seguintes rubricas de despesas: viagens exteriores (transporte e ajuda de custo), representações, transferências para a Assembleia e combustível. Um novo Conselho Consultivo, mais restrito, composto pelo Ministro das Finanças e representantes do BCEAO, da UE e do PNUD reunir-se-á uma vez por mês para analisar o relatório mensal do Comité de Tesouraria e as despesas da conta especial. O Governo irá promulgar um novo despacho, criando o enquadramento legal destes novos arranjos.

vi. O governo compromete-se a não efectuar pagamentos de atrasados de anos anteriores pelo restante de 2006, a não ser que financiamento externo específico para esse fim seja obtido, e a evitar o acúmulo de novos atrasados. No tocante ao total de atrasados para o período de 2000-2005, o Governo cancelou todas as dívidas pendentes que não foram contraídas de acordo com os procedimentos administrativos legais. Para o total de atrasados remanescente de 2000-2005, o Governo pretende iniciar, com a ajuda de doadores, uma ampla auditoria das dívidas e buscar financiamento externo para sua regularização. O Governo também buscará financiamento externo para liquidar atrasados correspondentes ao período anterior ao ano 2000, que já foi auditado. Embora se espere que o sistema de controlo de caixa ajude a evitar a acumulação de novos atrasados nas rubricas de despesas variáveis, dívidas temporárias em rubricas certas poderão surgir ao longo do último trimestre do ano. A grande proporção de despesas salariais e outros gastos certos, a concentração de receitas fiscais em meados do ano e a concentração do financiamento do Banco Mundial no fim do ano, implicam que, sem financiamento adicional, novos atrasados poderão surgir nessas rubricas de despesas (base engajamento) no fim do ano. A regularização destas dívidas terá a mais alta prioridade quando novos financiamentos forem obtidos.

vii. O governo concorda em vender o Hotel 24 de Setembro, em linha com os indicadores de referência estruturais do SMP.

12. De forma a demonstrar o seu engajamento para com as reformas, as autoridades comprometem-se a iniciar a implementação das medidas acima indicadas antes da Conferência de Doadores prevista para 7 de Novembro de 2006.

NOTAS:

 [1] - Em Agosto, o governo levantou 6,7 biliões de FCFA (4% do PIB) ao emitir Títulos do Tesouro de 180 dias com 5% de juros. Esses Títulos foram colocados através do BCEAO, a totalidade com financiamento de instituições dentro da UEMOA e tratados como financiamento interno sob o programa. Esses Títulos são garantidos por desembolsos esperados da UE e do Banco Mundial.

[2] - Para estar de acordo com o tecto de financiamento interno de acordo com o programa, quaisquer Títulos de Tesouro lançados durante o ano devem ser pagos antes do final de 2006. Um ajuste no programa permite que este tecto seja aumentado por valor correspondente a qualquer insuficiência de apoio orçamental externo. Uma quantia de 4,1 biliões de FCFA em apoio orçamental da UE foi, por enquanto, adiada para o ano que vem. Portanto, os 2,6 biliões de FCFA remanescentes dos Títulos recém-lançados deverão ser pagos antes de Dezembro de 2006 para não exceder a meta de financiamento interno.